YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KARARI NEDİR?

YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KARARI NEDİR?

Yürütmenin durdurulması kararı; iptal davasına konu olan idari işlemin icrai olma (yürütülmesi zorunlu) niteliğini askıya alarak idari işlemin uygulanmasını davanın sonuçlanmasından sonraya erteleyen idari yargıya özgü bir yargısal karardır. 

DİDDK.'nun 2018/113 e. Sayılı ve 2.5.2018 tarihli bir kararında yürütmenin durdurulması kararları; "... iptal davasına konu idari işlemin uygulanmasını dava sonuna kadar durduran, idareyi hareketsiz kılarak, işlemin hukuki sonuçlar yaratmasını askıya alan tedbir niteliğinde kararlardır." Şeklinde tanımlanmıştır. 

Hukuka uygunluk karinesinden yararlanan idari işlemler, idari yargı mahkemelerinde açılan iptal davası sonucunda hukuka aykırı oldukları tespit edilene kadar hukuka uygun kabul edileceğinden yürütülmeye devam ederler. "Bu nedenle, idari davaya konu edilen işlemlerin, dava sonuçlanıncaya kadar idare tarafından uygulanmaları ve tüm hukuki sonuçlarını doğurmaları mümkündür. Böyle bir durumda, yargı yerinin kararı işlemin iptaline ilişkin olsa dahi, uygulanmaları dolayısıyla doğurdukları zararların giderilmesi oldukça güç veya imkansız olabilir. Bu nedenle, idari yargı mercilerine, bazı şartların gerçekleşmesine bağlı olarak, dava konusu idari işlemin yürütmesinin durdurulmasına karar verme yetkisi tanınmıştır ( CANDAN Turgut, Açıklamalı İdari Yargılama Usulü Kanunu, 2017, Ankara, s.679 )." 

"Yürütmenin durdurulması, yargısal bir karar bir olmakla birlikte, başlı başına bir dava değil, iptal davası ile ileri sürülebilecek bir yöntemdir. İptal davasına sıkı sıkıya bağlı ve ondan ayrılmayan bir kurumdur." (Çağlayan, İdari Yargılama Hukuku, s.575) Buradan hareketle iptal davasına konu oluşturmayan idari işlemlerin yürütülmesinin durdurulması istenemez diyebiliriz. 

Nitekim İYUK'un 27/1. Maddesi de "Danıştayda veya idari mahkemelerde dava açılması dava edilen idari işlemin yürütülmesini durdurmaz." şeklindedir. Yürütmenin durdurulması kararı işte bu kanun maddesine istisna oluşturarak idare tarafından tesis edilen işlemin yürütülmesini dava sonuna erteleyerek bireyleri, işlemin uygulanması halinde doğabilecek telafisi güç veya imkansız zararlardan korumaya yarar. 

İYUK'un 27/2. Maddesindeki "Danıştay veya idari mahkemeler, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, ... gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler." Hükmü ile yürütmenin durdurulması kararı alınabilmesi için bir takım şartların sağlanması gerektiği ifade edilmiştir. Bu nedenle makalemizde öncelikle "Yürütmenin durdurulması kararının şartları nelerdir?" sorusuna cevap verilecek olup, ardından Yürütmeyi durdurma kararının hukuki sonuçları ve yürütmeyi durdurma kararına itiraz gibi konular ele alınacaktır.

YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KARARININ ŞARTLARI NELERDİR?

Yürütmenin durdurulması kararının şartlarına İYUK'un 27. Maddesinin değişik fıkralarında değinilmiş fakat kanun bu şartları detaylı şekilde açıklamamıştır. Kanun maddesinden hareketle yürütmenin durdurulması kararının şartları aşağıdaki şekilde sıralanabilir: 

YÜRÜTMENİN DURDURULMASI TALEBİ

Yürütmenin durdurulması, idari işlemin esası hakkında iptal davası açılmadan talep edilemeyeceğinden usulüne uygun bir dava açılarak yürütmenin durdurulması talebi açıkça ileri sürülmelidir. İlgili kanunda herhangi bir süre öngörülmediğinden yürütmenin durdurulması talebi dava dilekçesiyle veya ayrı bir dilekçe ile davanın her aşamasında ileri sürülebilir. Ancak İYUK'un 27/10. Maddesine düzenlenen "Aynı sebeplere dayanılarak ikinci kez yürütmenin durdurulması isteminde bulunulamaz." hükmüne dikkat edilmelidir. 

Yürütmenin durdurulması talebinin mahkemece kabul edilebilmesi için İYUK'un 27/2. maddesinde düzenlenen; idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmiş olması gerekmektedir. Yine İYUK'un 27/2. Maddesine göre, yürütmenin durdurulması kararlarında idari işlemin hangi gerekçelerle hukuka açıkça aykırı olduğu ve işlemin uygulanması halinde doğacak telafisi güç veya imkansız zararların neler olduğunun belirtilmesi zorunludur. 

İDARİ İŞLEMİN UYGULANMASI HALİNDE TELAFİSİ GÜÇ VEYA İMKANSIZ ZARARLARIN DOĞMASI ŞARTI

İptal davasının amacı; idarenin tesis ettiği hukuka aykırı işlemlerin hukuk düzeninden kaldırılmasını ve eski halin aynen iadesini sağlamaktır. Ancak yalnız dava açmakla idari işlemin yürütülmesinin durmayacağını ifade etmiştik. Dolayısıyla uygulanması halinde iptal davasının amacını imkansızlaştıracak bir idari işlem hakkında diğer şartların da varlığı halinde yürütmenin durdurulması kararı alabilmek mümkündür. 

İDARİ İŞLEMİN AÇIKÇA HUKUKA AYKIRI OLMASI ŞARTI

"Açıkça hukuka aykırılık" hem yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi hem de dava konusu idari işlemin iptaline karar verilebilmesi için en temel koşuldur. Yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için kanunun öngördüğü açıkça hukuka aykırılık kavramından, dosyayı inceleyen hakimin mesleki deneyim ve hukuk bilgisi sayesinde ilk bakışta tespit ettiği hukuka aykırılıklar kastedilmektedir. Dolayısıyla yürütmenin durdurulması talebinin mahkemece reddedilmesi idari işlemin hukuka aykırılık içermediği ve dava sonunda da iptal edilmeyeceği anlamına gelmemektedir. İptal davasının devamı süresince idari işlemin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönünden hukuka uygun olup olmadığı denetimi detaylı şekilde yapılacak ve dava sonucunda hukuka aykırı olduğu tespit edilen işlemin iptaline karar verilecektir. 

DAVALI İDARENİN SAVUNMASININ ALINMASI ŞARTI

Yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için idarenin savunması alınması konusu İYUK'un 27/2. Maddesinde, "Danıştay veya idari mahkemeler, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, davalı idarenin savunması alındıktan veya savunma süresi geçtikten sonra gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler." şeklinde düzenlenmiştir. Buna göre, temel ilke olarak yürütmenin durdurulması hakkında karar verilebilmesi için öncelikle davalı idarenin savunmasının alınması veya yasal savunma süresinin geçmiş olması gerekmektedir. Ancak aynı kanun maddesinin devamında bu kurala bir istisna getirilmiş olup; "uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerin" davaya konu olduğu durumlarda, idarenin savunması alınmaksızın da yürütmenin durdurulmasına karar verilebileceği ifade edilmiştir. 

Uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlem kavramını Danıştay'ın 15. Dairesi bir kararında şu şekilde açıklamıştır: 

"Uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlem, uygulanmakla tamamlanan, uygulandıkları takdirde telafisi güç ya da imkansız olacak zararın gerçekleştiği veya gerçekleşme olasılığı bulunan, bu özellikleri itibarıyla da haklarında acil olarak karar verilmesi gereken işlemler olarak tanımlanabilir. Bu tür işlemlerin uygulanmaları durumunda geri döndürülemez sonuçlara yol açıp açmadıkları tespit edilirken, fiilen böyle bir sonucun ortaya çıkıp çıkmadığı değil, böyle bir olasılığın bulunup bulunmadığı önem taşımaktadır. 

Yürütmenin durdurulması kararının amacı, kişilerin hak arama özgürlüğünün daha verimli bir şekilde kullanılmasını sağlamak olup, bir istisna olarak düzenlenen uygulamakla etkisi tükenecek işlemlerde ise, nitelikleri gereği bir adım daha ileri gidilerek yargısal denetimin etkin ve uygulanabilir bir şekilde gerçekleştirilmesi amaç edinilmiştir. Nitekim Yasa hükmünün gerekçesinde yer verilen sınır dışı etme ve yıkım gibi bir takım işlemler uygulandıkları taktirde geri dönülemez etkiler yaratmakta ve yargının karar verdiği aşamada artık kararın bir etkinliği kalmamaktadır." (D.15D, E. 2016/1583, T. 18.3.2016) 

İYUK 27. Madde hükmünün gerekçesinde sınır dışı etme ve yıkım kararlarının uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerden olduğu ifade edilse de başkaca hangi idari işlemlerin bu istisna kapsamında sayılacağı hakkında kanunda herhangi bir ifade yer almamaktadır. Buradan hareketle dava konusu idari işlemin "uygulanmakla etkisi tükenecek olan işlem" olup olmadığı hakkında karar verme yetkisinin idari yargı yerlerine bırakıldığı anlaşılmaktadır. 

İYUK'un 27/2. Madde hükmüne 21.4.2014 tarihinde 6526 sayılı kanun ile “Ancak, kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, naklen atama, görev ve unvan değişikliği, geçici veya sürekli görevlendirmelere ilişkin idari işlemler, uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerden sayılmaz.” cümlesi eklenmiştir. Madde hükmünde sayılan idari işlemler hakkında yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için davalı idarenin savunmasının alınmasının şart olduğu açıkça anlaşılmaktadır. 

Savunma alınmaksızın YD istemi hakkında red kararı verilmesi: İYUK'un 27. maddesine 2.7.2012 tarihinde 6352 sayılı kanun ile eklenen 3. Fıkrası gereğince "Dava dilekçesi ve eklerinden yürütmenin durdurulması isteminin yerinde olmadığı anlaşılırsa, davalı idarenin savunması alınmaksızın istem reddedilebilir." 

ÖZEL TEBLİGAT USULÜ

İYUK'un 16. Maddesinde idari yargıda geçerli olan tebligat usulleri ve süreleri düzenlenmiştir. Ancak İYUK'un 27/5. Maddesinde yürütmenin durdurulması istemli davalarda 16. Maddede yazılı sürelerin kısaltılabileceği gibi,tebliğin memur eliyle yapılmasına da karar verilebileceği düzenlenmiştir. 

TEMİNAT ŞARTI

İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27/6. Maddesine göre; "Yürütmenin durdurulması kararları teminat karşılığında verilir; ancak, durumun gereklerine göre teminat aranmayabilir. Taraflar arasında teminata ilişkin olarak çıkan anlaşmazlıklar, yürütmenin durdurulması hakkında karar veren daire, mahkeme veya hakim tarafından çözümlenir. İdareden ve adli yardımdan faydalanan kimselerden teminat alınmaz."

ÖNCELİKLE İNCELENME ŞARTI 

İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27/8. Maddesine göre; Yürütmenin durdurulması kararı verilen dava dosyaları öncelikle incelenir ve karara bağlanır. Yine aynı kanunun 27/9. Maddesine göre; Yürütmenin durdurulmasına dair verilen kararlar onbeş gün içinde yazılır ve imzalanır. GEREKÇE ŞARTI: Yürütmenin durdurulması kararı verecek idari yargı mercilerinin gerekçe gösterme zorunluluğundan İYUK'un 2. Maddesinde bahsedilmiştir: "Danıştay veya idari mahkemeler, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, davalı idarenin savunması alındıktan veya savunma süresi geçtikten sonra gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler." 

Danıştay veya idari mahkemeler bir idari işlem hakkında yürütmenin durdurulması kararı verirken yukarıda açıkladığımız tüm şartlar açısından inceleme yapar. Kanunun öngördüğü şartların varlığı halinde dava konusu idari işlem hakkında yürütmenin durdurulmasına karar verir. Ancak kanunda öngörülen şartlar bulunmuyorsa yürütmenin durdurulması talebi mahkemece reddedilir.

TEMYİZ VEYA İSTİNAF İSTEMLERİNDE YÜRÜTMENİN DURDURULMASI

Temyiz veya istinaf sürecinde yürütmenin durdurulması meselesi İYUK'un değişik maddelerinde düzenlenmiştir. Şöyle ki; 

Kanunun 52/1. Maddesine göre, temyiz veya istinaf yoluna başvurulmuş olması, hakim, mahkeme veya Danıştay kararlarının yürütülmesini durdurmaz. Ancak, bu kararların teminat karşılığında yürütülmesinin durdurulmasına temyiz istemini incelemeye yetkili Danıştay dava dairesi, kurulu veya istinaf başvurusunu incelemeye yetkili bölge idare mahkemesince karar verilebilir. Davanın reddine ilişkin “kararlara karşı temyiz ya da istinaf yoluna başvurulması” halinde, dava konusu işlem hakkında yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi 27 nci maddede öngörülen koşulun varlığına bağlıdır. 

"2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 52. maddesinin 1. fıkrası uyarınca, temyiz yoluna başvurulmuş olması hâlinde, dava konusu işlemin veya mahkeme kararının yürütülmesinin durdurulmasına temyiz istemini incelemeye yetkili Danıştay dava dairesince karar verilebilir. Danıştay dava dairesince dava konusu işlem hakkında yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi, 27. maddede öngörülen şartların varlığına bağlıdır. 27. maddede ise, idari işlemin uygulanması hâlinde telâfisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda yürütmenin durdurulmasına karar verebileceği belirtilmiştir." (D13. 2019/1035 e. 15.5.19 t.) 

İYUK'un 52. Maddesinin 2. Ve 3. Fıkralarında teminat şartının istisnaları düzenlenmiştir. Kanuna göre; 

a- İptal davalarında teminat istenmeyebilir. 

b- İdareden ve adli yardımdan yararlananlardan teminat alınmaz. 

İYUK'un 48/5. Maddesine göre; yürütmenin durdurulması isteği bulunan temyiz dilekçeleri, karşı tarafa tebliğ edilmeden dosya ile birlikte, yürütmenin durdurulması istemi hakkında karar verilmek üzere kararı veren “bölge idare mahkemesince” Danıştay başkanlığına, Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davalarda, görevli dairece konusuna göre İdari veya "Vergi Dava Daireleri Kurulu"na gönderilir. Danıştayda görevli daire veya kurul tarafından yürütmenin durdurulması istemi hakkında karar verildikten sonra tebligat bu daire veya kurulca yapılarak dosya tekemmül ettirilir.

YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KARARINA İTİRAZ

İdari işlemin yürütülmesinin durdurulması istemleri ilgili mahkeme tarafından incelenir ve kanunun öngördüğü şartların sağlanıp sağlanmamasına göre ya kabul edilir ya da reddedilir. Yürütmenin durdurulması istemleri hakkında verilen mahkeme kararları nihai karar olmadığından tek başlarına temyize konu olamazlar. Fakat taraflar hem yürütmenin durdurulması talebinin kabulu hem de talebin reddi kararlarına karşı itiraz yoluna başvurulabilir. Yürütmenin durdurulması talebi hakkında verilen kararlara karşı itiraz süresi kararın tebliğinden itibaren 7 gündür.

YD KARARINA İTİRAZ YETKİLİ MERCİ

İYUK'un 27/7. Maddesine göre; "Danıştay dava dairelerince verilmişse konusuna göre İdari veya Vergi Dava Daireleri Genel Kurullarına, bölge idare mahkemesi kararlarına karşı en yakın bölge idare mahkemesine, idare ve vergi mahkemeleri ile tek hâkim tarafından verilen kararlara karşı bölge idare mahkemesine (...)(*) kararın tebliğini izleyen günden itibaren yedi gün içinde bir defaya mahsus olmak üzere itiraz edilebilir. 

İYUK'un 62. Maddesine göre adli tatil süresi içinde yürütmenin durdurulmasına ilişkin işler yine İYUK'un 61. Maddesine göre kurulan nöbetçi mahkemeler ve daireler tarafından yürütülür. Yani çalışmaya ara verme süresi içinde YD kararlarına karşı itiraz merci nöbetçi mahkeme ve dairelerdir.

YD KARARINA İTİRAZ USULÜ

Yürütmenin durdurulması kararlarına karşı itiraz, kararın tebliğinden itibaren başlayan 7 günlük yasal süre içinde yetkili merciye verilecek bir dilekçe ile yapılır. Yürütmenin durdurulması kararlarına karşı itiraz etme yetkisi davanın taraflarına aittir. İtirazı inceleme yetkisine sahip merciler dosyanın kendisine gelişinden itibaren yedi gün içinde karar vermek zorundadır. Bu karar itiraz talebinin reddi veya itiraz talebinin kabulü şeklinde olabilir. Yürütmenin durdurulması kararına karşı yapılan itiraz sonucu talep kabul edilirse, YD kararı kaldırılır. YD kararının kaldırılması dava konusu idari işlemin icrailiğinin devam edeceği anlamına gelir. 

YD kararına itiraz edilebileceği gibi, ilk derece mahkemesinin verdiği YD talebinin reddi kararına da itiraz edilebileceğini ifade etmiştik. Bu durumda ise yetkili merci, ilk derece mahkemesinin YD talebinin reddi kararını kaldırarak yürütmenin durdurulması kararı verebilir. 

Kanunun 27/7. Maddesi gereğince yetkili mercilerin itiraz incelemesi üzerine verdikleri kararlar kesindir.

YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KARARININ SONUÇLARI

Yürütmenin durdurulması kararı, iptal davasına konu idari işlemin uygulanmasını dava sonuna kadar durduran, idareyi hareketsiz kılarak, işlemin hukuki sonuçlar yaratmasını askıya alan tedbir niteliğinde kararlardır. Dolayısıyla yürütmenin durdurulması kararı verilmesinin bir sonucu olarak idari işlemin icrailiği dava sonuna kadar ertelenmiş olur. İdari işlemin iptali davasının reddine karar verilirse yani idari işlemin hukuka uygun olduğu tespit edilirse yürütmenin durdurulması kararı kaldırılır ve işlemin yürütülmesine devam edilir. 

İptal kararları, idari işlemi tüm hukuk düzeninden kaldıran ve kesin hüküm teşkil eden kararlardır. ürütmenin durdurulması kararları da iptal kararları gibi geçmişe etkilidir. Bu da yürütmenin durdurulması kararı ile davaya konu işlemden önceki hukuki durumun iadesi anlamına gelir. Dolayısıyla yürütmenin durdurulması kararı verildiğinde idarenin görevi karardan önceki hukuki durumu sağlamaktır. Bunu sağlamaya çalışırken de bazı durumda pasif kalması bazı durumda da yeni bir işlem tesis etmesi gerekebilir.

YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KARARININ UYGULANMAMASI

Anayasa'nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti'nin Hukuk Devleti olduğu vurgulanmakta ve 138. maddesinin son fıkrasında "Yasama ve Yürütme Organları ile İdare, Mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez." yolunda açık, kesin ve buyurucu bir kurala yer verilmektedir. 

Öte yandan 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 28. maddesinin ilk fıkrasının, "Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez." şeklindeki kuralıyla Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan "Hukuk Devleti" ilkesine uygun bir düzenleme getirmektedir. Söz konusu ilke karşısında, idarenin maddi ve hukuki koşullara göre uygulanabilir nitelikte olan bir yargı kararını "aynen" ve "gecikmeksizin" uygulamaktan başka bir seçeneği bulunmamaktadır. 

Bu açıklamalar karşısında, yargı kararlarının uygulanması konusunda idarelere herhangi bir takdir yetkisi tanınmadığı açıktır. Yani idarelerin yargı kararlarının doğruluğunu tartışma ve buna göre uygulama yapma yetkisi bulunmamaktadır. (D8. 2010/2 E. 27.1.10 T.) 

Nitekim yürütmenin durdurulması kararlarının uygulanmaması halinde ilgili kişinin idare aleyhine dava açma ve mahkeme kararının uygulanmamasından kaynaklanan zararı talep etme hakkı bulunmaktadır. İYUK'un 28. Maddesinin 3. Ve 4. Fıkralarında belirtildiği üzere, 

"Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemeleri kararlarına göre işlem tesis edilmeyen veya eylemde bulunulmayan hallerde idare aleyhine Danıştay ve ilgili idari mahkemede maddi ve manevi tazminat davası açılabilir." 

"Mahkeme kararlarının süresi içinde kamu görevlilerince yerine getirilmemesi hâlinde tazminat davası ancak ilgili idare aleyhine açılabilir." 

Ancak idari yargı kararlarının yerine getirilmemesinde kusuru olan kamu görevlileri hakkında TCK'nın 257. Maddesinde düzenlenen görevi kötüye kullanma suçu kapsamında kovuşturma yapılabilir. TCK 257. Maddeye göre; 

(1) Kanunda ayrıca suç olarak tanımlanan haller dışında, görevinin gereklerine aykırı hareket etmek suretiyle, kişilerin mağduriyetine veya kamunun zararına neden olan ya da kişilere haksız bir menfaat sağlayan kamu görevlisi, altı aydan iki yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. 

(2) Kanunda ayrıca suç olarak tanımlanan haller dışında, görevinin gereklerini yapmakta ihmal veya gecikme göstererek, kişilerin mağduriyetine veya kamunun zararına neden olan ya da kişilere haksız bir menfaat sağlayan kamu görevlisi, üç aydan bir yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır.